8月29日，在第十二届全国人民代表大会常务委员第二十九次会议上，财政部部长肖捷受国务院委托，向全国人大常委会报告今年以来预算执行情况。

谈及下一步继续深化财税体制改革时，肖捷表示，个人收入和财产信息系统建设总体方案已经中央全面深化改革领导小组会议审议通过。下一步将研究推进个人所得税改革，启动个人税收递延型商业养老保险试点。

个人所得税（以下称“个税”）改革关乎国计民生，关乎每个人的“钱袋子”，个税改革的一举一动总会成为热议的焦点。在今年全国两会上，肖捷已经透露出个税改革正在设计和论证中，总的思路是个税改革要从中国的实际出发，实行综合与分类相结合，方案总体设计、实施分步到位，逐步建立起适合我国国情的个人所得税制。

2016年被认为是财税改革的落地年，本轮敲定的六大税种，即增值税、资源税、环境税、消费税、个人所得税和房地产税改革中，前三个税种改革已取得重大成果、消费税改革持续推进、个税和房地产税改革进展相对滞后。一位采访对象告诉记者，接下来，个税改革将成为深化财税体制改革的“重头戏”。

那么个税将如何改？2017年全国两会上，财政部部长肖捷明确表示，个税改革方案正在研究设计和论证中，总体思路是实行综合与分类相结合，方案总体设计、实施分步到位，逐步建立起适合我国国情的个人所得税制。

肖捷进一步介绍，改革方案的基本考虑是，将部分收入项目比如工资薪金、劳务报酬、稿酬等，实行按年汇总纳税。还将考虑制定另一项新的政策，就是适当增加与家庭生计相关的专项开支扣除项目，如有关“二孩”家庭的教育等支出会考虑在内。除此之外，可能还有其他的专项扣除项目也要予以考虑，目的就是为了进一步减轻纳税人的负担。

肖捷还表示，从国际经验来看，实行综合与分类相结合的个人所得税制度，增加税前扣除的一些专项项目，需要相对成熟的社会配套条件。比如作为税收征管部门来说，需要掌握与纳税人收入相关的涉税信息，以保证新的个人所得税制度改革能够顺利实施。另外，按照税收法定的原则，个人所得税改革方案研究制定之后，还需要相应地修改税法，并提请全国人大常委会审议。

综合与分类

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”。事实上，早在1996年的第八届全国人大四次会议批准的《关于国民经济和社会发展九五计划纲要》中就已经提出“建立覆盖全部个人收入的分类与综合相结合的个人所得税制”，这表明关于分类与综合相结合的个人所得税制改革的目标早已形成，但个税改革一直没有落地，是因为缺乏明确的改革路径。

那么哪些需要综合征收，哪些继续分类征收？记者采访了解到，各方对个税改革的讨论中，对于综合和分类相结合的个税征收方式基本形成共识。

上海财经大学图书馆馆长朱为群表示，个税的综合可以有三个维度，在对象上有计税时间、所得类型和纳税人三种不同的综合。相应地，个税的综合与分类改革可以分三个步骤进行: 第一步，实行同类所得由分次或分月计征改为按年计征；第二步，将性质相同或类似的所得由分类计征改为合并计征；第三步，由按个人分别计征改为按家庭合并申报纳税。

按年计征的征收方式，即实现计税时间的综合，是不需要变动税制结构本身的，它只是计征方法的调整，税目和税率都不需要变动，基本上是改革幅度最小的一步。但是，这一步改革对于纳税人的税收负担是有影响的，总体上可以使个人税负分配更加公平合理。

他表示，在实行工资薪金所得按年征税后，所有一次性所得均按12个月分摊，不仅税制更简化也更公平，还大大抑制了个人利用不同税制规定进行税收筹划的可能性。特别是，按年征税可以解决目前一次性全年奖金计税存在的年终奖多者反而比年终奖少者少缴税的纵向不公平问题，从而促进税制公平，而且避免了税收制度对企业发放职工工资和奖金方式的干扰。

但按年计征从操作层面看，会增加税务机关的工作压力。因为现在的个税是由单位代为扣缴，税务局是不需要面对每一个纳税人的，但在工资薪金所得实行按年计征后，单位每一个月发放工资时仍然实行预扣代缴，但到下年初个税申报时就要汇算清缴，多退少补。这样做当然会增加税务管理的压力，但是只要实行综合计征，这种按月预缴、年终汇算清缴的办法就无法避免。

第二步是将性质相同或类似的所得由分类计征改为合并计征，这就是我们现在一般理解的综合与分类相结合。对于现有的11类个税项目，大体上可以分为劳动性的所得和资本性的所得两大类，把性质相同或者相近的那些所得按年加总，这样比较合理。

第三步是由按个人分别计征改为按家庭合并申报纳税。有利于实现税收负担在纳税能力相同家庭之间的横向公平分配。其次，有利于个人所得税纳税申报制度的落实，增强纳税人意识。一旦对工资薪金所得实行夫妻联合申报，在年终汇缴清算时夫妻双方会对整个家庭全年的工资薪金收入进行统计，自主计算当年工资薪金类所得应纳的个人所得税，从而使年所得超过12万元以上的个人必须自行申报纳税的政策能够真正落实，以避免其流于形式。最后，有利于形成相对真实的家庭收入信息，为个人所得税的全面综合税制改革奠定基础。

中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任张斌表示，从纯粹分类税制，到综合与分类相结合的税制，个人所得税制将发生根本变化。

哪些收入进行“综合”征税是改革中的关键环节。理论上，综合征收的范围越大，个税越公平。同时，由于不同收入的性质不同，综合范围越大，征收难度将变大。因此，按照由易到难，在个税改革初级阶段，首先把工作薪金所得，劳务所得和稿酬等具有劳动所得性质的收入综合按年计税，股息、红利、所得、财产租赁所得、以及财产转让所得等资本性所得仍按现行的分类计征方式征税。按年汇总纳税，可以解决按次征收或按月征收所带来的因某次或某月收入偏高导致加重整体税负过高的现象，真正发挥个税调节收入分配的作用。未来综合范围会不会进一步扩大，还有看必要性和当时的征管条件等因素。

具体操作来看，我国采用代扣代缴为主，自行申报为辅的个税征收方式，自行申报的部分包括慈善、捐赠等符合税收优惠条件行为以及其他各种专项扣除提出退税，同时未充分纳税部分补缴个税。税务部门需要处理这些申报信息，并给出相应的处理意见。2007年中国已经开始要求2006年度年所得12万元以上的个人进行自行纳税申报。十年来，个税征管应该说已经取得突出的成绩，个税收入快速增长和自行纳税申报个人数量每年较快增长就是明证。与此同时，如何保证个人自觉地依法纳税并保证个人自行纳税申报信息的真实性，仍然是待解难题。

扣除

个税应该是对所得征收，应该算一年收入是多少，减去各种相应支出，得到总的所得收入缴税。

哪些开支项目能扣除？目前中国个税体系，基本上不考虑家庭成员、老人、儿童等情况，并且以个人为单位进行“一刀切”的纳税申报，按照相同的比例来扣除。

肖捷表示，“个税改革将适当增加与家庭生计相关的专项开支扣除项目，考虑有关‘二孩’家庭的教育等支出，进一步减轻纳税人的负担。”他还表示，除了要实现综合与分类相结合的征税体系外，建立基本扣除加专项扣除的机制也是此轮个税改革的核心内容。

借鉴国际经验，逐步建立“基本扣除+专项扣除”的税前扣除制度，是个税改革的方向。可在现有工薪所得基本扣除额的基础上，适当增加教育、医疗等方面的专项扣除。随着综合课税制度的建立，考虑纳税人和家庭的总体负担，将赡养人口、儿童教育成本、按揭贷款等生计支出项目予以一定额度的扣除。这样可以使两种扣除方法相互补充，税制设计更为合理。

基本扣除与专项扣除相结合的模式在改革中已达成共识，但难点在于如何细化标准。比如，扣除方式是按税基扣除还是税额扣除，都是需要深入研究的。张斌表示。

税率

税率是衡量税负轻重的重要标准，在此轮个税改革中，降低税率的呼声也很强烈。

目前，中国政府对不同类目的收入实行不同税率。工资薪金收入、承租经营所得等采用税率从3%到45%不等的累进税制，对劳务报酬、稿酬、股息红利等实行比例税制。

45%的累进税率本意是为了调节富人的收入，然而一直以来，这个边际税率却成为了摆设。不少企业的高管宣布不拿或者少拿工资，而将自己的收入转移到股息分红上，这样就避免了高工资所带来的高税负。

张斌认为，衡量税率的高低，首先要考虑它在国际市场是否有竞争力。个税税制设计是要体现量能负担的原则，一般来说，高收入者获取收入的能力较强，承受税负的能力也胜过中低收入者，税率设定的也会相对高点。如果税率过高，将不利于我国吸引国际高端人才和留住本国优秀人才，影响国家创新驱动发展战略深入实施。

其次，要考虑税率与税收征管效率之间关系。也就是高税率是否带来高税收。如果高税率不能带来高税收，不如降低税率，从而提高征收效率。张斌表示，税率越高,税负越重,就会刺激更多人避税，从而增加了税收征管工作的难度，并提高征税成本，造成额外损失。高税率会将避税推向更深层次的恶性循环。如果适当降低税率，助于提高社会对纳税的遵从度，降低监管难度，提升监管有效性，为今后实施个税改革创造条件。这就需要确定税率边界值。

全国人大财经委副主任委员黄奇帆建议，将个人所得税最高边际税率从45%降低至25%。相比周边国家不仅都低于我国，而且税前抵扣项目多，投资买房、按揭利息、子女学费、看病就医、抚养赡养等大项就能抵扣掉一半左右。美国39.6%的税率在税前抵扣后，最终负担的实际税率在25%左右。

事实上，个税改革方向一直都很清楚，是建立“综合和分类相结合”的制度，但具体从合并税目到费用扣除，从家庭申报到税率调整，是环环相扣的。同时，个税要满足调节收入分配、促进社会公平发展的重要功能要求。因此，从顶层设计到真正落地，任重而道远。