文/朱静（本刊记者） 董峰

在我国经济转型过程中，地方政府扮演的角色越来越重要，其中投资行为是其干预和引导经济发展的重要政策性手段，会对社会经济增长乃至持续发展产生重大的影响。地方政府有效合理的投资促进了经济增长，也推动了产业结构的调整、优化与转型，同时产业结构变迁作为一种演进方式，在适应并促进经济增长的同时，也对地方政府投资行为造成了很大的影响。

当然，地方政府投资的前提是要先融资。今年的政府工作报告提出“提质增效、更可持续”，从中可以看出2021年财政政策的变与不变，其中不变的是财政政策保持基本稳定、不急转弯、“积极”、“稳”。变则是包括不再发行抗疫特别国债，今年的赤字率、地方政府专项债券限额比去年有所降低，增加中央对地方转移支付规模。因此在现有地方政府投融资体制下，解决问题的路径更多只能通过提升资金使用效能、盘活城市存量资产、推动产业培育与升级等手段，最终开辟一条区域可持续发展的路径。

融资创新势在必行

国家强调把钱花在刀刃上，聚焦的依然是民生领域与国家战略。但是目前地方政府的财力情况是日益增长的基础设施和公共服务所需支出与财政支付能力不匹配，这是地方政府面临的最大难题。现有政策框架下，政府资金主要来源于财政资金、举债资金、PPP融资资金等有限渠道。但是，财政资金受限于土地出让、税收、国有资产经营收入无法快速增长；发债则受程序与规模所限，政府要将严禁新增隐性债务作为红线、高压线，保持隐性债务不新增、存量隐性债务逐步压降化解；而PPP融资受10%红线以及更严格的入库规范和审查。从公共部门的角度看，目前PPP项目运作缺乏法律法规层面支持，社会资本进入基建投资面临法律保障不完善导致的PPP吸引力、可行性不足的问题。因此，目前各地政府投融资工作均陷入困境，投融资创新工作势在必行。

从近两年的金融创新来看，各地方政府主要做了两方面的尝试：

一是基础设施领域公募REITs试点：2020年4月24日，证监会与发改委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》标志着境内基础设施领域公募基金REITs试点的正式起步。作为基础设施投融资机制的重大创新，REITs试点政策一经推出，就引起市场的广泛关注。

二是基础设施收费ABS：2018年6月8日，沪深交易所、机构间私募报价系统发布了《基础设施类资产支持证券挂牌条件确认指南》和配套文件《基础设施类资产支持证券信息披露指南》，这是继PPP、应收账款、融资租赁债权之后，企业ABS标准化的又一尝试。这也是近年来各地积极探索的产物。

基础设施收费类ABS界定为以燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场等交通设施，教育、健康养老等公共服务产生的收入为基础资产现金流来源所发行的资产支持证券。涉及政府和社会资本合作项目的基础设施类资产支持证券，适用PPP项目ABS相关监管指南。

不难看出，以上融资创新都属于政信类融资项目，就是依托政府信用而发起的项目，融资人是地方政府。

如何理解政信类项目

“政信是政府在政治、经济、社会、文化、生态治理过程中体现出来的与各利益相关方之间形成的信任关系和社会经济关系，是一种以政信文化为引领，以政信金融为核心，以政信法规为保障，以政信生态为支撑，其根本目标是服务于政信业态健康发展和国家治理能力现代化”。政信金融是信用经济的组成部分，是政府为了履职践约、兑现承诺而开展的所有投融资活动。政信行业与政府主导的投融资是有区别的。政信金融是以政府的信用为背书的投融资行为，这里面政府起到的是杠杆性作用，以财政的小资金撬动社会资本大资金，更多是政府带动社会资本参与公共服务设施建设和服务的提供，以营利性和准营利性项目为主。而政府主导的投融资更多是政策性扶持的项目，比如扶贫项目、战略新兴产业投资项目，有的是政府产业投资基金，有的是政策性金融债券、政策性贷款和少量的市场化融资手段。政府主导的投融资绝大部分属于财政支持类项目，大多数为没有收入的公益类项目。

政信类项目在我们的城市建设，尤其是基础设施类的民生设施建设中，起到了积极的资金供给功能，政信类项目的经济价值和社会价值在历史中具有不可取代的地位。

当前我国正处于经济转型期，需要优良的国家治理体系和治理能力作为支撑，政府信用是国家走向繁荣的基础资源。合理运用政信资源、化解政信风险，需要加强理论研究和顶层设计。在这种情况下，加强对政信领域的学术研究，对健全国家治理体系、提升国家治理能力具有重要的意义。

在现实中，政府信用已成为现代国家治理的“晴雨表”，良好的政府信用能为国家有效配置资源，为社会提供良好的公共产品和服务。近些年，政府信用有力推动了我国基础设施建设完善，公共服务水平提高，并且助推“一带一路”倡议顺利进行。中国崛起的过程，也是中国政府信用建立和运用的过程。

政府信用体系该如何完善？

目前我国政府信用方面也面临诸多考验，2017年5月24日国际信用评级机构穆迪将中国主权信用评级由A3下调至A1，引发了各界对中国经济的关切。只有通过严谨科学的研究，掌握话语权，才能有效地回应这些挑战，有利于国家的稳定繁荣发展。可见，加强政信研究是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要诉求。

那么我国正在处于经济转型期，如何利用好政信的力量？2018年国务院办公厅发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》以及银保监办《关于进一步做好信贷工作提升服务实体经济质效的通知》的基础上，对基建补短板的基本原则、具体领域和配套措施都进行了详细说明。尤其是在合理保障融资平台公司正常融资需求方面：要求金融机构不得盲目抽贷、压贷或停贷，防范存量隐性债务资金链断裂风险；在严格依法解除违法违规担保关系的基础上，对必要的在建项目，允许融资平台协商继续融资，避免工程烂尾；按照一般企业标准对退出类融资平台公司审核放贷；在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务难以偿还的，允许融资平台协商展期、债务重组等方式维持资金周转；支持转型中的融资平台和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目。

此外，财政部在甄别存量债务后，把原来在融资平台上代表政府的期限较短、利率高的债务、银行贷款或理财产品置换成了成本低、期限长的债务。政府短期的、高利息的直接债务变成了长期的、低成本的政府直接债务。这样做的目的是以时间换空间，通过置换存量债，来化解违约风险。

另外，在2016年《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中，要求地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度。还有2019年正式公布的《政府投资条例》也为政信投资提供更多规范保障。

由此可见，信用建设是一个系统工程，是党中央国务院的重大战略决策部署。社会信用体系也称国家信用管理体系或国家信用体系。社会信用体系的建立和完善是我国社会主义市场经济不断走向成熟的重要标志之一。

目前新一轮政信热潮已经开启，政信金融的法治环境正大幅改善。在地方政府举债主体上，随着地方融资平台融资功能的进一步解除，加上经济转型升级阶段融资需求仍非常旺盛，催生了强大的政信融资业务需求。

在国内经济增长持续放缓的形势下，政信金融化解了一部分政府的债务压力。随着改革的深入，民间资本的力量将得到更大限度的释放，市场进行资源配置的效率也将大大提升，这对于金融领域的深化改革来说意义重大。

（作者董峰系政信投资集团副总裁、中国政信研究院政策研究首席顾问）