6月23日，CMF宏观经济热点问题研讨会于线上举行。本期论坛聚焦“土地功能的变化与‘以地谋发展’模式转型”。中国人民大学经济学院党委书记兼院长刘守英代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。

报告指出，中国“以地谋发展”模式和任何一个国家的经济转型相比都具有独特性，中国的土地在结构转型与发展模式中出现了一些非常典型化的事实，这些事实和一般经济转型过程的表现差别非常之大，非常之独特。这种独特性体现在四个方面：

第一，土地推动的经济增长。中国的土地在经济发展中起到非常独特的作用，我国往往通过差别化指标分配实现增长目标。90年代为了沿海发展战略，主要的指标配置在沿海地区；而2000年后为了配合西部大开发和东北振兴战略不断调整土地指标配置。尤其当经济增长乏力的时候，一般通过用地指标差别化分配来刺激经济增长。除此之外，我国通过土地的宽供应保障经济增长速度。2004年至2017年，国有建设用地年供应量从28.64万公顷增加到60.32万公顷，年均增长6.4%，拉动同期GDP年均增长13.37%。而通过数据也可以看出借助基础设施和其他用地放量供应支撑的土地融资保障了我国的基建和公共投资。为了应对2008年金融危机，我国的基础设施和其他用地在各类用地占比从2008年之前的22.55%提升至2017年的60.54%，同时我国也从2008年开始允许大规模土地融资。大量的基础设施和其他用地流入平台公司并用做土地抵押融资，这事实上保障了基建和其他公共投资的建设。

第二，土地推动的工业化。在80年代末、90年代中期，我国的乡镇企业工业化转向园区工业化，而园区工业化非常重要的特点就是地方政府通过土地建园区，借助土地融资建设园区基础设施，而企业则通过土地进行抵押融资。这种土地制度安排在很大程度上吸引了企业向工业园区集中。另一方面，国家通过压低工业地价维持了制造业低成本竞争优势。2000-2018年间包括住宅商服用地在内的经营性用地价格上涨迅速，工业地价年均涨幅只有3.5%，配合土地抵押等政策使得我国建立了世界上基础设施投资条件最好的工业园区，这也维持了我国制造业的成本优势。

第三，土地推动的城市化。2008年以后中国城镇化快速推进的一个非常重要的原因就是土地的推动，使中国在短短的时间内完成了不同等级、不同规模的快速城市化进程。土地推动城市化的机制，一是强制低价征地来扩张城市；二是控制住宅和商服用地供应，实现政府出让土地收入最大化；三是得益于城市建设融资的主要工具城投债，2008年到2017年整个城投债为城市建设投资提供了巨额的资金来源。

第四，土地资本化与资本形成。2008年以后通过投融资平台“以地融资”形成的资本，中国获取了非常独特的城镇化和工业化资本来源。在整个经济结构转变过程中，中国通过土地制度的改革和结构的转变实现了土地的资本化，这一土地的资本化过程和其他任何一个国家的资本形成过程相比都具有独特性。

报告指出，2008年以来中国形成了以地融资、靠土地抵押来支撑发展的“以地谋发展”的模式，主要靠金融支撑，以土地为工具、以平台作为主要手段来支撑发展。但2016年开始，随着国家出台相关政策不再允许地方政府用土地抵押，这一模式的形态也出现了相应的变化。

第一，增速下降趋势下土地供应量增加。我国GDP增长在2016年以后持续下行，但是建设用地的供应量反而增加。究其原因，主要在于中央政府不允许土地抵押以后，地方政府在没有其他发展方式的情况下还是靠土地求生，并且转而依靠更大的土地供应量来维持经济体系的运行。

第二，基础设施和其他用地供应面积及占比下降。支撑平台的基础设施和其他用地供应在这时开始下降，这说明地方政府已经无法再把土地用在平台和基础设施方面，反映出抵押政策的效果在供地上开始显现。

第三，征地扩张城市化模式继续。2016年以后地方政府建成期的扩张、征地和城市建设用地的扩张都在大幅增加，继续开始延续2008年之前的征地扩张的城市化的模式。

第四，工业用地供应面积和占比回升。我国的工业用地占比在2016年下降至20%，但是随着国家对政府利用土地进行抵押融资出台相关限制措施之后，地方政府的工业用地供应出现上升。

第五，居住商服用地供应面积和比重均上升。随着国家对土地抵押的相关限制趋严，居住商服用地供应面积的比重也开始上升，地方政府对房地产的依赖也在逐步上升，我们也要警惕有些地方政府回归到以往的卖地模式上。

第六，房地产开发和销售上升，但增速下降。2016年以后房地产不断限价，房地产的开发投资与新开工面积的量在增长，但是速度在下降。这主要由于房地产用地上，保障性和公住性房屋的比重不断增加，商用性房地产增速并不明显。但是也要看到中高收入购房人士的改善型住房消费也支撑了整个房地产市场的上涨趋势。

第七，土地出让收入增加，土地财政依赖程度回升。目前有些地方政府对土地财政的依赖开始增加，开始回归到2008年以前的模式。尤其是在相关政策限制地方政府的土地抵押行为之后，地方政府对土地抵押依赖又转向地方政府财政对土地收入的依赖，并且我国的经济体系对房地产市场的依赖相对较高。

报告提出，调控政策和更好发挥政府在经济转型中的作用都是相对短期的政策安排，从根本上解决这一问题还需要找到一整套推动中国实现“以地谋发展”转型的重大政策安排。

首先，改变土地发动机功能，降低经济发展对土地的依赖性。让发展需求决定土地供给，做到未来整个中国土地供应模式回归到以经济发展的需求决定土地供应量，改变土地计划供应的配置；改变以土地指标作为推进区域发展战略的工具。中部崛起、西部开发、东北振兴等发展战略都配有大量的土地指标，但这些土地指标实际上对区域优化发展是不利的；各类规划和试验区不以配土地指标为政策安排，要真正改变土地在经济增长中的发动机功能就应该对相关政策进行改革。第四，严格以规划调整扩增城市政府用地空间做法。控制地方政府通过规划不断调整，扩张城市空间范围、增加用地卖地空间的行为。

其次，实行土地结构改革，解决国民经济深层的结构性矛盾。一要减少工业用地比重，在城市更新的过程中，推进更多城市进入内涵式发展的阶段，需要有相应政策设计来促进工业用地的转化用途，主要转化为居住用途和城市宜居空间的用途。二要减少公共用地占比，增加城市生活和生态空间。将一部分公共用地调整为城市生活和生态空间，而且这些空间要调整在城市内部，使城市更加宜居和美好。第三，增加居住用地比重，取消商业用地硬性配套比例政策。商业用地配套的规定是硬性规定，这使得城市区域内的大量的商场已经过量，并且伴随着居住用地不足，所以应该取消商业用地硬性配套比例的政策。

第三，坚持市场在土地要素配置中的作用。这一政策核心是改变住宅用地供给不足的制度和激励。在制度和激励上应该做出重大改变，使整个中国住房用地真正回归到“房住不炒”上；重新评估集中供地政策的效果。集中供地更加强化了政府行为，只有市场主体才能更明确的了解市场中的供求状况，所以政府在整个供地市场中的作用应该摆正，不能出现供地中排斥市场的行为；完善供地市场化机制，强化市场供求信号，减低政府供地信号。

第四，成立国有土地经营公司，实现对土地增值收益的价值捕获。中国下一步面临的是城市更新和城市质量的提升，前面采取的一系列政策带有很强的釜底抽薪的性质，使整个中国告别“以地谋发展”模式，但这些措施也值得商榷。我们需要找到整个中国在城市更新和质量提升中，土地价值增值的捕获。可以考虑将国有土地所有权设置在市县政府，成立市县政府国有土地经营公司，从原来的卖地转向土地经营。并且保证土地增值收益归政府。

另一方面，由土地公司作为融资主体，实现土地融资功能。在城市发展中，中国土地资本化和土地的融资功能是非常重要的。在成立国有土地经营公司以后，由土地经营公司作为主体来实现土地融资的功能。

第五，加大都市圈和城乡融合区的土地改革创新。在都市圈的规划尺度方面，应打破行政规划尺度。传统的行政规划以自身经济发展为中心，不符合未来发展趋势。在未来城市发展中，土地的指标和相关功能应该以都市圈为单位来配置，打破之前的行政规划。建立都市圈内土地发展权补偿机制。都市圈下各类土地用途不同，对于那些GDP创造能力有限的可以进行土地发展权补偿。

来源：中国宏观经济论坛