问题何在

对于以政府购买服务进行基础设施建设一事，去年8月份前后在PPP业内有过比较广泛的讨论，起因正是2015年下半年以来这种基建形式发展迅速。当时较为普遍的共识是，政府购买服务由于是“各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容”，地方政府以这种方式进行基础设施建设，尤其是采用单一来源采购方式，可以规避政府采购工程、招投标、PPP模式的合法程序与要求，将带来巨大的隐患，但对于其中的违法违规行为尚存争议。

此次87文下发后，经过各方一个多月的讨论分析，其中的违法违规行为逐渐清晰。首先，《政府采购法》作为当前政府采购领域的最高法律，《政府购买服务管理办法（暂行）》、87号文都明确了政府购买服务受《政府采购法》的约束。而《政府采购法》规定，政府采购对象分为货物、工程、服务三类，其中，“服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”可见，工程、货物与服务三者是并列关系。《政府采购法实施条例》则进一步将服务内容明确为政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。

《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）是政府购买服务的纲领性文件，提出“政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用”。可以看出，政府购买服务强调的是政府向社会公众提供的公共服务。

也就是说，通过政府购买服务进行工程建设、将服务与工程打包列入政府购买服务，是违法扩大了政府购买服务的范围。

在实际操作中，一些地方政府或通过政府购买服务实施工程建设，签订长达十几年的购买服务协议，分期支付费用，形成拉长版的BT；或虚构购买服务协议，企业以此协议作为抵押，从银行等金融机构融资，所取得的资金交由政府相关部门使用，本息由财政或相关部门分期支付。

在中央财经大学中国公共财政与决策研究院院长乔宝云看来，这是很明显的违法操作。“打个比方，今年预算已经安排好购买1亿元的服务，这1亿元就是今年的支出，预算执行完成就结束了。但通过政府购买服务变相融资，是今年以购买服务的名义购买了1亿元，但实际预算只有2000万元甚至没有预算，延长到5年或者更长时间来支付。《预算法》的基本精神是，真实的交易必须准确地反映在预算中，预算记录要准确反映经济活动的性质，而通过政府购买服务变相融资，实际使用资金情况与预算安排是脱离的。”

“这和政府发行债券融资不一样。政府今年花了1亿元，但自有资金只有2千万元，不足的8千万元通过发行政府债券筹集，这是可以的，因为预算真实地反映了交易的性质。”

96号文要求“政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑”，87号文进一步细化为“购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排”。这表明，政府购买服务项目的期限最长为3年。而通过政府购买服务进行工程建设，期限长达十几年。按照此前一位财政人士的分析，“一届人大的任期只有5年，本届人大把后20年、30年甚至50年的财政支出全部安排完毕，这合理吗？这种行为一是违法了国家财政管理方面的法律，二也超越了人大自己的权限，实质是地方政府通过人大为其违法违规行为进行背书。”

同时，《预算法》规定，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，且需本级人大批准，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府通过虚购合同，经由融资平台公司向金融机构融资，是属于违反《预算法》的变相举债，也绕开了人大的监督。

当前通过政府购买服务变相融资的规模尚未有官方数据，但多个渠道的数据显示，或已超过PPP落地规模，而截至2017年3月，PPP已签约落地投资额达2.9万亿元。若不能有效制止，会给未来财政造成巨大的压力，影响财政的可持续；若出现违约，会造成金融机构的呆坏账，促发区域性或系统性的金融风险，进而影响经济的可持续发展。

87号文下发之后，一个大的争议是与之前出台的文件有冲突。比如在2016年2月发布的《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》中，公路服务事项、水路服务事项、运输服务事项、事务管理事项等四大类属于购买服务内容，而公路服务事项中包括了农村公路建设与养护。有观点认为，这表明农村公路建设应该包括在政府购买服务之中。

“是合法还是违法，只需要看一条：经济交易的实质是不是举债，如果不是符合《预算法》的举债，那就是违法的。”乔宝云直言一个本身就不合法的行为，在法律层面上不需要再讨论，因为任何规章制度的权威不可能超过法律。

“财政部的文件基本上是连贯的，实际上《预算法》、国发[2014]43号文已经规定了地方政府不可以违规举债，有些人并没有完全理解文件精神，而是想各种办法规避中央的规定，按照自己的理解解读中央文件，问题严重了当然会纠正。”清华大学PPP研究中心首席专家、建设管理系教授王守清一直致力于PPP教研并经常与基层各干系人交流，对地方PPP相关情况了解得比较清楚。

“其实每个文件写的都是服务，后缀也都有‘服务’两个字，强调的都是服务。建设工程不能购买，但建设工程中有服务，这些服务要么是运营管理，要么是养护管护，都是可以购买的。”一位财政人士说道，可以购买公路养护服务，购买工程建设管理等水利公共服务，也可以土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务等服务。

而且87号文本身并无新内容，更多是对现有法律规定的梳理。其中一部分是重申，如政府购买服务的方向与内容、政府购买服务的预算管理、严禁将建设工程作为政府购买服务项目、信息公开等；有一部分是细化，如哪些内容不能采用政府购买服务等。

既然法律已有规定，为什么还会通过政府购买服务变相融资呢？乔宝云认为，一方面，实际操作中对法律原则的理解可能会产生一些疑义。同时，在经济下行压力大的时候，政策出于不同的部门，也容易让人产生一种松动的错觉。

另一方面，从实际情况看，地方政府有很强的举债冲动。“借钱做工程，容易出政绩。要借肯定找简单易行的办法，相对而言，政府购买服务比PPP、政府引导基金等操作更简单。”乔宝云认为，“这只是变相融资的一个手法，PPP、政府引导基金中也有很多不规范的操作，未来地方政府还可能会找其他所谓的漏洞、后门。”

但也要看到地方政府确实有其困难。“现在很多事情都要地方政府去做，地方政府是不是有能力去做这些事？这是另外一个问题，是可以讨论的。”

“私法的原则是‘法无禁止即可为’，公法的原则是‘法无授权即禁止’，这两者是完全不同的，对政府来说，如果法律没有授权，做了就是违法。”乔宝云强调道。

87号文要求，各省级财政部门会同有关部门全面摸底排查本地区政府购买服务情况，督促相关地区和单位限期将违法违规问题依法依规整改到位。

如何整改，各方意见多种多样。综合而言，均认为新增项目停止即可，存量项目尤其是正在进行中的项目，或转变为合规的政府采购工程，或转化为PPP项目，或转化为政府债务，通过当年新增债券融资来解决。

国家发改委投资研究所投资体制与政策研究室主任吴亚平指出，利用政府购买服务变相融资是比较普遍的现象，根据其此前不同的承接对象可以采用不同的整改方式。

第一种，此前的承接对象如果是民间资本，那么，政府、投资人、金融机构三方可以协商转化为规范的政府付费类PPP项目，体现按公共服务绩效付费的要求。

第二种，此前的承接对象如果是地方政府融资平台公司，“可以考虑建立政府授权融资平台公司投资、建设、管理和运营的机制，明确政府和融资平台的责权利关系，政府参照PPP项目按公共服务绩效付费的要求，提出绩效考核标准，融资平台公司达到考核标准才付费。”

转化为PPP是整改的重要方式，王守清认为转化的可能性和难点在于地方政府的财政承受能力、金融机构是否愿意继续放贷。另外，财政部统计的示范项目的落地时间平均在11个月，如果前期工作已经做完、只需补手续，最快可能要5个月左右。因此，其他条件符合的话，异化的政府购买服务项目转化成PPP需要5个月左右的时间，这个流程周期需要考虑。这类项目在转换为PPP时，国企、央企可能会参与更多，但地方政府对这两类参与者没有太强的控制力，能否做到有效分担风险、严格监管、严格执法，还有待观察。

在防风险、监管趋严的大环境下，除了继续推进PPP、用好地方政府债券，地方政府未来还有哪些方式筹集资金，稳定基建增速？

吴亚平认为首先可以采取PPP模式盘活存量资产。7月5日国务院常务会议决定，要拿出更多优质资产，通过PPP模式引入各类投资，回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环。7日，《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》印发，指导地方政府加快运用PPP模式、规范有序盘活基础设施存量资产，以此来拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府债务负担；吸引民间资本进入基础设施领域，提高运营效率。

其次，是存量资产证券化。“国有企事业单位以存量资产的收益权、收费权作为基础资产，进行资产证券化融资，减轻政府的融资压力。”

从2013年至今，为盘活存量资产、降低企业杠杆，国务院及多个部委先后发文推动资产证券化的创新与落地。去年年底至今，PPP资产证券化也在积极开展，“可以提高PPP运营效果，给投资人提供更好的投资渠道。”

第三，是建立政策性融资担保机制。“《预算法》对政府担保有明确的禁止性规定，地方政府可以考虑对需要融资的基础设施和公共服务项目建立政策性融资担保机制，通过担保机制放大资金杠杆，为项目融资提供増信，同时隔离政府债务风险。”

此外，吴亚平认为，政府引导基金和政府投资基金仍然可以发挥积极作用，但要规范操作，不应采取政府指定机构回购和固定回报承诺等变相融资的做法。

“传统经济观念里一提投资就认为是集中上几个重大项目，好像唯如此才能带动得起经济，现在我们要转变观念。投资的最终目的取决于总需求、取决于最终消费、取决于对就业的促进。”7月5日，李克强总理在国务院常务会议上指出，新一轮工业革命催生的新产业、新业态层出不穷，许多领域蕴藏着想象不到的投资。要给社会留足充分的发展空间，不要试图把一切都纳入政府部门的项目库中去。这为下一步政府投资和经济发展指明了方向。