文/马亮

政府体系内部的上下级垂直关系，是影响乃至左右政府运行效率的重要维度。中国的行政管理体制是由两个相互影响的关键属性所决定的，这使央地关系以及省以下的垂直府际关系，成为关乎行政管理体制效率和社会发展质量的关键因素。一方面，中国采用单一制和中央集权的体制，强调各级政府的上行下效，以维护中央政府的政治领导和统一思想。这种体制选择既受历史传统和文化观念的影响，也同党的执政理念和执政环境需求密不可分；另一方面，中国是一个地域辽阔、人口众多、区域差异极大的国家，很难“一刀切”地进行统一管理。

党的十九大报告提出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”如何降低城乡之间和区域之间的发展不平衡问题，成为新时代中国特色社会主义需要破解的主要矛盾。在上述两个体制特征的约束下，意味着中央政府需要赋予地方政府一定的自主权，并发挥地方政府的积极性和能动性，避免体制僵化和效率损失。十九大报告指出，要“赋予省级及以下政府更多自主权”，这为重构央地关系和理顺省以下垂直府际关系提供了契机。

一、央地关系重构的路径选择

垂直府际关系涉及许多方面，其中最核心的就是央地财政关系改革，即中央和地方政府如何分配财政收入权力和支出责任。2016年8月，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，提出要“科学合理划分中央与地方财政事权和支出责任，形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式”。十九大报告也同样指出，要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”

在十九大以后，垂直府际关系的调整将迎来绝佳的机会窗。与自上而下的赋权相匹配的是，需要推行财政、预算、人事、绩效管理、税收等一系列配套改革措施。十九大报告指出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。”在中国五级政府行政体制下，垂直财政关系的调整改革背后，是以行政体制改革为主线的一系列综合配套改革。十九大报告指出，“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。”因此，各地各级政府应进一步强化赋权理念，从自上而下的赋权出发，探讨央地关系改革的新路径，特别是推动财政关系调整与行政体制改革。

赋权的核心在于逐步降低地方政府对中央政府的依赖乃至依附程度，使地方政府能够发挥因地制宜的自主性，而不必受制于刚性的“一刀切”政策。目前央地关系的特征可以概括为“央强地弱”，即中央政府掌握大量审批权限，以及随着而来的财政资金、优惠政策和其他资源，这使地方政府有很强的动力去“跑部钱进”。这种依附性府际关系有利于自上而下的政策执行，但也使地方政府难以有很强的自主性。尽管行政审批制度改革和权力清单制度在逐步推行，但真正具有“含金量”的审批权限却难以下放，出现审批权名放实不放的现象。因此，还需要进一步厘清行政审批事项，推动地方政府可以真正获得实质性的自主权。

其次，在自上而下赋权的同时，也应优化中央政府的全国统筹协调能力，通过转移支付和优惠政策等工具，逐步降低区域间发展不平衡不充分问题。向下赋权并不意味着对中央政府“削权”，而是调整和优化不同层级政府的权力关系，使正确的层级做正确的事情。特别是要设计适当的激励机制，使东部先富起来的省份能够带动中西部地区后富起来。这样一来，可以将央地关系转变为“央强地强”的共赢格局，从而实质性提升国家治理体系和治理能力。

二、省以下垂直府际关系的调整方向

在关注央地关系调整的同时，应逐步强化省以下垂直府际关系的重构。相关研究显示，在教育、医疗等公共服务领域，省内差异远大于省际差异。换言之，地区之间的差异可能掩盖了各个地区内部的不平等。因此，央地关系的调整可能无法改变这种省内差异远大于省际差异的不平等格局，而需要省内垂直府际关系的调整。这意味着在垂直府际关系的调整过程中，除了央地关系的重构以外，省以下府际关系调整更加值得探索。

中国五级政府行政体制有利于实现政府组织安排的广覆盖和无死角，但也会导致垂直府际关系和“命令链”的过于冗长和低效。居于中间层级的市县政府多数扮演的是“二传手”角色，主要发挥的是上传下达的作用，并可能导致政策信号扭曲和行政效率损失。随着信息技术的普及、新型城镇化的加速和人口居住格局的变化，可以探索和试点行政层级减少或加强省以下垂直管理。除了过去尝试的省直管县改革以外，还可以进一步探究其他可能的制度安排，在省以下减少行政层级或缩短自上而下的命令链条。比如，合署办公或政事分开等方面的制度探索，可以在减少机构设置“上下一般粗”和职责同构的同时，使各级政府部门的设置能够更合理地匹配本级管理需求。

在上下级政府之间的关系中，除了财政关系和审批权限，更为攸关的是目标责任考核和干部人事管理制度。即便财权和事权下放了，上级政府仍然可以通过目标责任考核压缩地方政府的自主权，使其不得不围着上级的“指挥棒”去转。与此同时，干部人事管理制度为各级党政领导干部提供了很强的政治激励，使下级政府仍然很难获得实质性的自主权。因此，在向下赋权的同时，目标责任考核也应有所调整，避免越来越多的目标任务被纳入，稀释地方政府的注意力。与过去以经济建设为中心并注重增长速度的发展模式相比，新时代特色社会主义更加强调发展质量和内涵，并要在社会、文化、生态等方面齐头并进。这将会强化“上面千条线，下面一根针”的垂直关系格局，使地方政府疲于应付各种纷至沓来的目标任务，而很难“集中力量办大事”。因此，一个可行的方案是逐步降低目标责任考核的刚性影响，取而代之的是为地方政府设置必须达到的“底线”，使其有更大的自主权和自由度。

垂直府际关系的调整有利于降低下级政府“眼睛向上”的倾向，而更有可能结合本地实际制定和实施相关政策。但是这样一个理想状态是有条件的，即来自民众和其他利益相关者的问责、监督与制衡。否则，获得自主权而不受合理监督的地方政府，就可能成为脱缰的野马或失控的利维坦。比如，当地方政府获得了可以自由支配的财政资金时，可能会按照其自主意图予以分配，但却未必能够反映当地的实际需求或民众的普遍偏好。对土地财政和省直管县等案例的研究表明，获得额外财政资金的地方政府更倾向于将其投入固定资产投资，而不是关系民生福祉的社会政策领域。因此，在向下赋权的同时还应加强预算和绩效管理的制度约束，以及来自人大、政协、民众、媒体等的监督和问责，避免地方政府获得的自主权被滥用或误用。在这方面可以加强政府信息公开、协商民主和网络问政等机制，使地方政府获取的自主权可以“用在刀刃上”。

在向下赋权的同时，需要同步推动向下赋能，使获得自主权的地方政府能够有相匹配的能力去有效使用这些来之不易的权限。十九大报告提出，“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。”过去为了限制政府规模扩张、部门林立和冗员超编，政府职责安排、机构设置和人员编制都采取刚性管理机制，不利于政府部门随着环境变化和社会需求而因应调整。如果只是赋予地方政府在行政审批的自主权，而没有相应的人力支持和组织保障，就很难让自主权得到最大化应用。因此在组织机构设置和人员编制管理方面，要使地方政府能够按照本地需求进行合理匹配，而不必追求同上级政府保持完全一致。机构设置和人员编制的灵活安排，将有利于地方政府盘活既存资源并提升治理能力，从而最大化自主权的利用。 

（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授）