文/缪小林 

党的十九大报告提出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”在中国特色社会主义新时代，人民日益增长的美好生活需要更加注重民主、法制、公平、正义、安全和环境等，这些具有公共价值的社会共同需要，对我国财政职能定位和改革提出更高要求。尤其是如何解决这类共同需要在人民群体中呈现的不平衡不充分，是当前我国加快建立现代财政制度需要破解的核心问题。

纵观历史与国际经验，无论单一制国家还是联邦制国家，财政转移支付都成为各国解决失衡问题的重要制度安排。中国也不例外，1994年分税制在提高“两个比重”的同时，形成了以税收返还、一般性转移支付和专项转移支付为主体的央地转移支付制度体系。在政府间事权不清晰的背景下，将如何实现基本公共服务均等化的重要使命，赋予了转移支付制度。

值得肯定的是，二十三年来，我国转移支付制度在保障中央政策落实、缩小地区间财政能力差距、支持中西部落后地区发展等方面，取得了显著成效。当前，在我国社会主要矛盾已经发生深刻变化的新时期，如何实现区域均衡目标？我们不得不对央地转移支付制度进行再思考。尤其是，如何立足以人民为中心，以建立权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系为出发点，调整和完善我国财政转移支付制度。

一、区域均衡背景下转移支付的价值定位：以人民为中心的共同需求导向

在《论语•季氏》中曾记载“不患寡而患不均”，这意味着人民日益增长的美好生活需要饱含着对均衡发展的向往。加快建立现代财政制度要求实现区域均衡，这与解决我国社会主要矛盾中的不平衡不充分紧密相连。就财政应当承担具有社会共同需要的公共服务而言，不平衡侧重横向上区域间公共服务失衡，不充分侧重纵向上人民对公共服务需求内容还不够满足。唯有将公共服务不平衡不充分横纵交叉考虑，才能真正实现区域公共服务均衡目标。改革开放以来，中国实现了经济快速增长，却留下了国民收入差距扩大和基本公共服务失衡的“负遗产”。作为实现区域均衡的重要制度安排，转移支付应该重点围绕不平衡不充分，坚持以人民为中心的共同需求导向。基于这一逻辑，转移支付价值定位需要回到两个基本的源问题：均衡的范畴？均衡的程度？

第一，转移支付均衡的范畴，指中央政府需要通过转移支付调节哪些公共服务内容，其确定与解决人民美好生活需要不充分相对应。坚持以人民为中心的转移支付均衡范畴确定，要紧紧围绕“依靠人民”和“为了人民”确定基本公共服务均衡范畴。“依靠人民”意味着公共服务要服务于人民的生产活动，当然也不能去替代人民生产；“为了人民”意味着公共服务要满足与人民生产能力相适应的公共服务需求，真正体现与我们经济增长相伴随的社会共同需要。

具体而言：一是如何从财力均等化过渡到基本公共服务均等化。目前，我国基于标准收支差计算的均衡性转移支付主要实现的是地区间财力均等化，尽管考虑了公共支出成本差异因素以及均衡性转移支付公式难以盖全的个性化“补丁式”补助，但基于系数修正模式的测算分配离真正实现基本公共服务均等化目标还有一段距离。二是如何从宏观指标测算的基本公共服务均等化过渡到真正反映居民获得感的基本公共服务均等化。至今为止，我国一般性转移支付测算采用的是教育、医疗卫生、社会保障、环境保护等宏观指标，如总人口、床位数、生均校舍面积等，这些宏观指标还不能完全从人民角度反映出对公共服务的获得感，有时候甚至会出现偏离。三是如何在现有基本公共服务基础上，进一步围绕经济、政治、文化、社会、生态等方面系统拓展基本公共服务内容，真正满足人民美好生活对应的社会共同需求。

第二，转移支付均衡的程度，指中央政府通过转移支付实现基本公共服务均等化，均衡到什么程度，其确定与解决人民美好生活需要不平衡相对应。基本公共服务均等化，并非实现区域间公共服务完全相等，而是要不断缩小基本公共服务差距。核心问题是均衡到什么程度？不同地区、不同人民群体存在的公共服务需求短板并非一致，即便同样的公共服务其相同满足感所决定的需求程度也不一样。因此，在总体上采用人均财政支出差距或具体公共服务指标差距衡量公共服务均等化程度的基础上，还需要进一步转化到以人民为中心的获得感视角。

具体来看：一是如何基于人民获得感视角确定公共服务差距程度的指标，这需要充分考虑人的异质性所决定的获得感与公共服务内容间的对应关系；二是如何在相同获得感条件下判断不同群体对应同一基本公共服务内容的差距，这实际上就是我们想知道的合理均衡程度。

二、转移支付改革的突破口：以理清央地财政关系为前提

1994年分税制至今，我们一直在事权与支出责任不清晰的背景下进行转移支付制度改革，试图通过不断完善转移支付制度来调节和理顺央地财政关系。但事实证明，脱离央地财政关系体系单纯改革转移支付分配模式，可能陷入了制度设计“陷阱”。党的十九大报告明确提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系”，这已充分表明，转移支付制度实现基本公共服务均等化，必须以理清央地财政关系为前提。

党的十九大报告，将建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的央地财政关系作为加快建立现代财政制度之首，实际上为我们勾勒出了清晰的央地财政关系体系，这也为转移支付实现基本公共服务均等化提供了前提和保障，并指明了制度目标方向。

具体来看：第一，建立央地财政关系的重要内容是财力协调，转移支付是中央政府进行财力协调的重要工具。财力协调直接反映的是政府间财力关系，包括初次分配的收入划分和再分配转移支付调节，其本质目标均是通过财力调节实现各级政府财力与支出责任相匹配，这就决定了单纯基于转移支付的财力再分配难以实现这种相匹配目标。

第二，财力调节应该建立在权责清晰基础之上。基于各级政府财力与支出责任相匹配的目标，调节政府间财力必须以支出责任为导向，而支出责任实际上又是事权与财力相结合的产物，即有了“权”和“钱”才形成“责”。即便如此，在政府间事权和收入划分清晰的基础上，转移支付的调节程度又将决定各级政府支出责任的大小，这种程度又应该由谁决定？必须要有明确的目标导向。

第三，区域均衡就是财力调节的目标方向。区域均衡所对应的基本公共服务均等化目标要求，直接决定财力调节程度，具体对应一般性转移支付实现基本公共服务均衡的范畴与程度。还需要特别说明的是，在财力调节环节中，还存在中央对地方的委托事权，这需要纳入专项转移支付财力协调范畴。

综合来看，在政府间事权和收入清晰划分基础上，以转移支付为工具的财力调节，将保证各级政府财力与支出责任匹配，实现事权与支出责任相适应，最终保证各级政府基于财力与支出责任的财政绩效目标实现。因此，调整完善我国央地转移支付制度，要以理清央地财政关系为前提，最终确保转移支付实现区域均衡的成效。

三、调整完善央地转移支付：以激励相容为核心的机制设计

实现区域均衡，决定财政转移支付要坚持以人民为中心的共同需求导向，为转移支付缩小区域公共服务差距指明了均衡范畴和均衡程度；权责清晰，为调整和完善转移支付制度提供央地财政关系条件；随之要解决的问题是，如何调整和完善央地转移支付制度，才能够实现财力协调。目前，我国转移支付体系主要包括一般性转移支付和专项转移支付，其中：一般性转移支付定位为实现基本公共服务均等化目标，专项转移支付定位为中央指定用途的委托事务。但在制度运行实践中，往往会出现中央与地方行为偏离，一定程度弱化了一般性转移支付均衡目标，政府间事权的不清晰也导致专项转移支付目标不明确和绩效低下。因此，在我国央地转移支付制度设计上，重点需要突出激励相容，即通过转移支付制度实现地方利益行为与中央政策目标相融合。

第一，围绕中央事权，调整我国央地转移支付体系结构。央地政府间事权的清晰划分，是转移支付制度设计并得以有效运行的基础。无论如何划分事权，就中央政府而言均会形成完全事权和共享事权，完全事权实际上又包括具体公共服务和基本公共服务均等化。

具体来看：（1）中央完全事权对应具体公共服务，意味着这项公共服务应该由中央政府完成，如果中央政府将其委托给地方，则将会指定明确意图的具体项目，主要通过专项转移支付完成。

（2）中央完全事权对应基本公共服务均等化，这实际上是建立在地方自有财力基础上缩小公共服务差距的政策目标。一方面，要保证各地提供公共服务的财力均等化，主要通过一般性转移支付完成，以公式化计算的均衡性转移支付为主，以特殊性财力补助为辅；另一方面，财力均等化距公共服务均等化还有一段距离，包括成本差异、历史短板等导致的公共服务差距，通过现有系数修正方式难以达到公共服务均等化目的，需要单独设立弥补性转移支付来完成，这类专项转移支付虽然是实现基本公共服务均等化，但应该体现中央弥补特定差距的特殊政策意图。

（3）央地共享事权，其存在依据是局部外溢性需要由中央和地方共同完成公共服务供给，即既不属于完全的利益外溢，也不属于绝对的地方内部利益。这类公共服务事权通过共享方式赋予，本质是避免完全由地方供给可能导致缺乏积极性，使得这类公共服务供给数量不足或质量低下。需要说明的是，这些公共服务也属于公共服务均等化的范畴。因此，中央需要专门设立激励性转移支付来完成中央事权部分，重点是激励地方政府供给的积极性。

综合来看，除了分税制遗留的税收返还外，我国央地转移支付需要由现行的一般性转移支付和专项转移支付，调整为专项转移支付、一般性转移支付、弥补性转移支付和激励性转移支付四类。

第二，围绕激励功能，完善我国央地转移支付分配办法。总体来看，实现我国央地转移支付激励功能，需要围绕分配和绩效考核展开，既保证中央政府政策意图，包括具体公共服务目标和均等化目标，又要发挥具有信息优势的地方根据地区异质性特征自行配置财政资源。

具体来看：（1）一般性转移支付主要定位为财力均等化目标，继续采用现行标准收支差公式化分配。（2）弥补性转移支付实际上是一般性转移支付的补充，重点解决如何从财力均等化过渡到公共服务均等化，这类公共服务差距需要较长时间不断缩小，适合根据特定差距目标按照因素法分配，再对公共服务均等化目标进行绩效考核。这样在公共服务均等化绩效目标下，具体弥补哪些领域公共服务差距、按照什么顺序弥补等，具体交由地方自行确定，有利于提升财政资金绩效水平。（3）激励性转移支付其核心是发挥对地方政府提供公共服务的激励，适合采取竞争性分配，并按照共享事权目标和公共服务均等化目标进行绩效考核。简单理解，就是根据这类公共服务自有财力支出、供给成效和项目环境等，决定激励性转移支付资金分配。（4）专项转移支付由于对应中央完全事权范畴，适合中央明确到具体项目，按照项目法分配，附加项目目标责任的绩效考核。

第三，明确保障条件，确保央地转移支付的设计与运行。能够保障上述转移支付体系调整和分配办法的完善，要满足两个前置条件：一是政府间清晰的事权划分，二是以人民为中心的区域均衡价值目标确定。这两点实际上贯穿“权责清晰、财力协调、区域均衡”的央地财政关系。

在此基础上，能够确保我国央地转移支付得以有效运行，还需要三方面的制度保障：一是严格的财政资金绩效考核机制确立。实现激励相容的央地转移支付，既要保证中央政策目标实现，又要满足地方发展利益。在制度设计上，就要通过分配实现放权，但还要通过绩效考核保证目标。二是公共服务大数据平台支撑。转移支付是要满足以人民为中心的公共服务均衡范畴与程度，这就需要基于人民获得感视角反映公共服务的指标和数据，这些都要应用于转移支付资金的分配和绩效考核。三是法律固化。实现区域均衡的央地转移支付制度设计，是现代财政制度的核心内容，也是人民日益增长的美好生活需要的制度向往，因此要通过法律的方式来固化人民的利益。

（作者系云南财经大学教授）