文/刘国艳 刘方 

央地事权划分一直是近年来我国财政体制改革的一项重要任务，但却迟迟未能推开，对其的提法也几经变化。十六届六中全会决议中，第一次提出了健全财力与事权相匹配的财税体制的概念。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，建立事权和支出责任相适应的制度，而在2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中首次提出了财政事权的概念。通常来说，事权就是管理国家事务的权力，主要指每一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。财政事权专指各级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责。对比两者的定义，应该说事权是一个更宽泛的概念，不仅包括财政事权，还包括非财政事权，即涉及政府规制、立法等不需要动用政府财力，而需要动用社会资源的事务。

中央与地方事权划分上的表述之所以经历了从事权到财政事权的变化，这主要是决策层综合考虑改革推进的基础条件和可操作性而提出的，反映了决策者从易到难的改革思路。因为事权的划分需要政府职能的转变、部门的调整，是一个极其漫长的过程，发达国家对事权的划分通常会经历上百年的调整，相比之下，我国想在短期内全面推进事权和支出责任划分改革的难度十分巨大，条件也极不成熟。而聚焦财政事权，从其入手，相对来说条件成熟、涉及面窄、实施难度较小，并可以为未来全面推进事权划分改革积累经验、趟出路子。

一、目前央地财政事权与支出责任划分的试点情况及其实施效果

2016年8月28日，国务院印发的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，确定了分阶段、分领域推进的工作思路。按照文件精神，各地陆续出台省以下财政事权和支出责任划分改革方案，如河北、辽宁、广东、山东、云南、湖南、吉林等省出台的改革方案，都严格遵从中央的总体要求和改革原则，对省市县财政事权和支出责任进行了具体的原则性划分。同时，结合本地特点与实际情况，选取部分领域率先在省内开展试点。如湖南省率先选取水利领域开展事权和支出责任划分改革试点，根据水利工程建设与管理性质、规模和受益范围，按照“谁受益、谁建设、谁管理、谁负担”的原则，将水利财政事权划分为省级以上事权、省市县共管事权、市县管理事权三类，并明确中央、省、市、县的财政支出责任。广东省选取民政领域开展试点，对民政领域事权进行了省市县间的划分，规定：部队供应、军供站及军人接待站设施维修改造和设备更新等财政事权上划省级，明确义务兵优待等为市县财政事权，明确死亡抚恤、伤亡抚恤、自然灾害生活救助、医疗保障等为省市县共同财政事权，并具体细化不同情况下省市县支出责任的分担比例。山东省则选取民生领域开展试点，具体包括教育、科技、文化、就业和社会保障等11个领域。此外，还有部分省份从省级财政专项资金分配入手，如江西通过“减事、减权、减钱”，将省级财政专项资金清理融合为39项，实施清单管理，并规定从2017年起实行“两个一般不”，即省级政府部门一般不再直接向企业分配和拨付资金，一般不再直接审批和分配市县具体项目。

从实施效果来看，现有省以下的事权划分改革试点基本上是在原有事权划分的基础上对各级政府的财政事权和支出责任进行细分，使其更加具体化。从推进时间看，按照《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中的时间表，要在2016年完成国防、国家安全、外交、公共安全等领域中央与地方事权的划分；在2017—2018年完成教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等领域中央与地方事权的划分；在2019年—2020年基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。但截止目前，国防、国家安全、外交、公共安全等领域的事权仍没有划分清晰，改革进度明确滞后于预定时间。

二、当前事权与支出责任划分改革滞后的原因分析

导致当前事权与支出责任划分改革严重滞后的原因是多方面：一是中央对所承担的事权和支出责任尚未真正履责。虽然在《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中明确指出，逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权，并选取国防、国家安全、外交、公共安全等作为首批财政事权和支出责任划分改革试点领域。但受相关改革不到位等多种因素影响，长期以来地方承担的征兵、边境配套管理等工作，中央并未给予配套的人员和经费支持，尚未做到真正接管。

二是改革方案未得到相关部门的支持与配合导致实施存在困难。事权划分是一项系统工程，需要政府职能的转变和多部门的配合，尽管当前的财政事权与支出责任划分改革绕开了政府职能转变的难题，仅从财政资金的角度进行央地间财政事权的划分，操作起来相对简便。但在实施中，由于涉及政府内部的改革和权力的重新配置，导致改革具有相对的复杂性与困难性。财政事权和支出责任划分在一定程度上动了原来事权部门的“蛋糕”，不可避免地原有部门存有抵触情绪。事权与支出责任划清后，上级对下级资金配置的“主观权力”就会被“量化分配”，这无疑使得部门的权力运行受到约束和制约，尤其是在对跨部门、跨地区、垂直管理部门的事权与支出责任进行划分时，阻力会更大。

三是仅由财政部门推动划分工作全局性不足。财政事权与支出责任的划分改革工作本来是国家治理的重大课题，交由财政部门来负责，受专业限制，不可避免会存在统筹性、全局性不足的问题，最终导致划分工作无法顺利推进。

四是相关配套改革缺位。事权和支出责任划分改革涉及社会各方面，需要同步推进预算管理制度和税收制度改革、政府职能调整、政府管理方式转变、部门职责整合等。目前，这些相关的配套改革也较为滞后，这就造成了权责划分过程中难以清晰界定受益范围和权责归属等问题。

三、下一步改革方向与建议

“十九大”报告中提出，当前“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，作为重要的制度保障，现行财税制度在解决地区间发展不平衡方面的作用还有待进一步增强，还可以有更积极的作为，进而为有效化解当前的主要矛盾贡献力量。具体在央地事权与支出责任划分上，应该以推进基本公共服务均等化为导向，在明确各级政府间事权与支出责任的基础上，努力加大对贫困地区的投入，使其能够为当地居民提供更高水平的教育、医疗、卫生等基本公共服务，进而为推动当地经济发展提供支撑。

理论上讲，与其他联邦制国家不同，作为一个地域辽阔、省区众多、层级复杂的单一制国家，我国各级政府的事权和支出责任应该是中央承担最终兜底责任，地方的事权主要由中央来授权，未经授权中央则承担全部事权和支出责任，而不是现行的中央仅承担贫困地区的兜底责任。按照这一原则，下一步推进改革的建议是：

一是在改革方向上要加强中央的财政事权和支出责任，尽快将国防、外交、国家安全等领域上划为中央的财政事权，并给予相应的人员和资金支持，对出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务也要逐步上划为中央的财政事权，并给予相应的资金支持。

二是以推进统一的财政分配权为抓手，财政部门要加强与各部门的合作，充分发挥各专业部门在各自领域的专业特长，合理确定各领域公共服务财政分配权的归属问题，有效调动相关部门参与改革的积极性，并为下一步政府职能转变与部门职能调整打下基础。

三是在处理好政府和市场关系的基础上，按照体现基本公共服务受益范围、兼顾政府职能和行政效率、实现权责利相统一、激励地方政府主动作为等原则，加强与相关领域改革的协同，合理划分各领域中央与地方财政事权和支出责任，最终形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式。

（作者供职于中国宏观经济研究院）