文/ 涂成

财政是国家治理的基础和重要支柱。党的十八大以来，以预算制度改革、税制改革、央地财政关系调整为三大主线任务的财税体制改革全面推进，并取得重大进展和实质性成效。但是，相对于预算制度改革和税制改革，央地财政关系调整改革的进程可谓缓慢。作为有机联系、相互贯通、不可分割的有机体，央地关系改革的缓慢无疑影响甚至制约着整个财税改革的全面推进。

在决胜全面建成小康社会的关键时点，党的十九大报告高瞻远瞩，对央地关系改革提出新要求——“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”如何认识“权责清晰、财力协调、区域均衡”的新要求？面对改革新形势新任务，下步财税改革将如何协调推进“三大主线任务”，突破央地关系调整的“瓶颈效应”？又该如何凝聚中央和地方的广泛共识，精细化央地关系调整的顶层设计和总体规划，真正调动并发挥中央和地方两个积极性？带着这些问题和思考，本刊专访了中央党校国际战略研究所副所长周天勇教授。

《新理财》：周老师，党的十九大报告提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，您如何理解这十二个字的新要求？

周天勇：“权责清晰”，首先要明确现在哪些事由中央管，哪些事由地方管。我认为，地方政府今后的改革方向是分两级的，即省级和市县级，这样细化来说就是要明确中央政府管什么、省政府管什么、市县政府管什么。管什么即一级政府的收入权力和支出责任，准确来讲应当叫事务责任。我认为，中央要管国防、外交、安全、社会保障，中央级国立大学、国立科研院所、全国性央企的资本经营预算等。同时，中央还要承担起对贫困、落后、边疆、少数民族地区的转移支付责任，以及全国性的交通干线、重大工程建设项目等。从世界各国的经验来看，省级政府的事务要比中央和市县都要少。一般说来，省级政府主要负责全省性的公路交通、金融监管、省级高等教育、全省性的森林、公园等绿化，以及全省性的江河湖流域整治、水源、生态保护等。而市县政府则主要负责治安消防、城建规划、市县交通、生态环境保护、污水处理、中小学、职业教育等，同时，还要承担起低保等最基础的民生事务责任。

从支出结构来看，大多数国家的经验数据显示，中央政府的支出占总支出的30%左右，省级政府的支出量在10%-15%左右，而市县政府的支出要占到总支出的55%或更高。目前，我国各级政府的支出结构现状是中央最多，其次是省，最后才是市县。当前央地事务责任和支出不匹配的现状也对构建“权责清晰”的央地事权和支出责任提出了新要求。在收入结构这一块，要保证中央政府在整个收入结构中占大头，同时由于中央对地方有转移支付，中央政府的收入应占总收入的55%，省一级占比保持15%或为20%，市县一级政府占比应在30%到35%。

在“财力协调”方面，目前中央一级在一般税收方面收得过多，而政府性基金等非税收入以及社会保障基金却没有收上来。同时，中央对地方的转移支付中专项支出过多，出现支出权力“部门化”现象，而不是市县一级统筹支出。比如说农业专项经费，农业部、林业部都有专项资金，甚至在农业部的不同司局也有不同的专项资金，光农口就有几十项支出，同一门类的支出在市县分割得很零碎。实际上县政府他没有调配支出、集中使用的权利。此外，由于省级政府可能截留部分专项资金，地方政府财力有限无法配套专项资金、市县一级政府预算编制、执行不严谨等原因造成央地责权不清，支出目的性不强、效率低、成效差。因此，我认为首先要把中央和地方的收入比例划分清楚。

从目前的税收结构来看，营改增后，虽然地方享有过渡时期25%的增值税比例，但是总体上中央拿走了税收收入的绝大部分，省级及以下四级政府收入没有保障。从发展的眼光看，保留的原基数部分，比例会越来越小。而在社会保障方面，中央却没有收回权力，仍放任地方征管社会保障基金收入。我认为社会保障的管理不是一个经济问题，而是一个政治问题，甚至是一个主权问题，体现了国民对于国家的认同感。同时，在社会主义市场经济环境下，现行的地税、人社部门分散征收、多头管理的社会保障体制机制也不能适应人口的流动迁移。此外，地方政府严重依赖土地财政，这种不可持续的模式推高了房价，不仅加大了城乡居民的收入差距，也严重影响着人民群众的获得感。要构建起科学合理的地方收入体系，房地产税的开征以及环保税等税收收入划转地方是可行的路径。我认为，房地产税要占到市县政府收入的60%；而省级政府收入的来源应以消费税为主体。同时在明确中央和地方收入划分的同时，应将社会保障基金管理权力收归中央，由中央统一统筹征管。此外，在转移支付层面，应当建立起激烈相容的机制，打破“大锅饭”局面，充分调动地方政府发展的积极性，鼓励大多数省份做到收支平衡。

“区域协调”涉及到社会保障，平衡中央转移支付，保障基本公共服务均等化等。其中，在中央层面，要综合考虑生态环境保护地区、资源开发地区、“老少边穷”等地区的收入支出等实际情况，完善转移支付方式和结构。这并不意味着中央集中更多的钱来转移支付、补贴地方，而是要在中央和地方明晰的收入支出划分基础上，充分发挥地方的积极性，努力使大多数地方做到收支平衡；同时，解决特殊的地区间的不均衡矛盾和问题。在几十年的城市化进程中，人口持续向城市迁移，而在提供教育、医疗等基本公共服务方面还有很多欠账，在下一步改革中，保障城乡居民基本公共服务均等化也是实现“趋于均衡”的重点目标。同时，要坚决制止地方政府违法违规举债、中央财政兜底的“希腊现象”。

《新理财》：央地关系改革不仅仅是财政关系的调整，其关键在于以行政体制改革为主线的一系列综合改革。您认为哪些方面是未来央地关系改革的重点？

周天勇：上面我谈到的中央与地方在事权和支出责任方面的划分是建立在以三级政府为基础的设想上的，这一设想来源于国外的实践和经验，是最为经济实效、责任最为明确的框架。一级政府有一级政府的事务责任，其中包括收入权力和支出责任。当前我国是五级政府框架，相对于三级政府来说，行政效率低效，收入和支出的成本也大幅度提高。

我认为，未来的改革方向是压缩省一级管辖区县的数量，重点在于压缩市一级的数量。比如说省一级以管理30-40个县为最佳，为配合三级行政体制框架，建议增加省一级数量，大力压缩管理层级。在省管县（区）模式下，取消市一级行政架构；而在县乡一级，推行县级机构派出、乡财县管、村民自治等制度，大力压缩乡镇一级行政部门。同时，中央政府层面要精简机构，逐步下方审批权限；统一税收征管，可以考虑合并国税地税，收回分散在地税和人社部门的社保基金征管权力。地方政府在机构设置上要立足本级政府的事务责任，机构编制的设立权力应归属于各级人民代表大会，要逐步推进功能相同或相似的部门机关合署或合并办公；地方各级人大要充分发挥在预决算编制、执行，地方债发行，重大项目规划建设等方面的监督作用，在人大、法律、财政三者之间形成相互制衡、相互促进的良性关系。

党的十九大报告为财税改革指明了方向、提出新要求，在接下来的五年改革里，从改革的顺序和时间表来看，当前的主要任务是解决经济的活力动力问题，推动经济继续保持中高速增长。当前的第一要务还是赶紧把经济增长速度拉上来，省直管县之类的大刀阔斧的行政体制改革，有条件的地区可以先改先试，不必也没有必要大规模推动。当前，针对企业的降成本和减税的改革是最迫切的；还要通过产权制度等改革，逐步释放社会主义市场经济发展的活力和动力。第二步，我认为要加快推动房地产税的开征，构建完善地方税体系，并逐步厘清中央和地方的财政收入与支出划分，以及与之相适应的事务责任划分。最后一步，在五年财税改革的最后两年，在各项基础都打牢夯实的基础上，启动和展开科学合理的央地关系改革就会水到渠成了。