财政是国家治理的基础和重要支柱。党的十八大以来，以预算制度改革、税制改革、央地财政关系调整为“三大主线任务”的财税体制改革全面推进，取得重大进展和实质性成效。但是，相对于预算制度改革和税制改革，央地财政关系的进展可谓缓慢。

应当看到，本轮财税体制改革的三大方面内容不是简单的并列关系，而是有机联系、相互贯通的统一体。任何一方面的改革若不能与其它两方面步调一致、形成合力，则不仅会妨碍改革的总体效应，而且难免拖曳整体改革进程。从目前来看，央地财政关系改革的缓慢无疑影响甚至制约着整个财税改革的全面推进。

在决胜全面建成小康社会的关键时点，党的十九大报告着眼未来、高瞻远瞩，对央地关系改革提出新要求，“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。” 如何认识“权责清晰、财力协调、区域均衡”的新要求？面对改革新形势新任务，下步改革将如何协调推进财税体制“三大改革任务”，突破央地关系调整的“瓶颈效应”？如何凝聚中央和地方的广泛共识，精细化央地关系调整的顶层设计和总体规划，真正调动并发挥地方的积极性？笔者有了如下的思考：

1.着眼“权责清晰、财力协调、区域均衡”三个关键词，如何理解党的十九大报告中关于央地关系改革的新要求。在十九大报告中，央地关系调整改革被提到财税体制改革的首位，这意味着在接下来的五年甚至更长时间，进展缓慢的央地关系将被放在改革的首位，成为协调推进其他两项改革的重要抓手。

2.权责清晰——中央与地方事权与支出责任划分。其中，值得我们思考的是，从央地事权与财权划分到事权与财政事权划分，再到事权与支出责任划分，这些用语的变化体现了决策层在央地关系财政体制改革中思路的哪些变化？

当前央地事权和支出责任划分的根源何在，笔者认为，央地财政关系的调整背后是中央与地方行政体制的改革。从秦朝真正意义上统一中国开始，从郡县制到州府县等的行政体制划分，充分体现了中央集权与地方分权直接的此消彼长。新中国成立以来，中央省市县乡五级行政体制决定了五级财政的大框架，所谓事权和支出责任的划分也从财权到财力再到事权，地方的自主性被逐步打压，中央的权威性不断增强。知名经济学家冯兴元认为，事权是“决策权”还是“执行权”，可以充分体现事权划分的水平。就目前而言，央地事权和支出责任划分，地方只有“执行权”，并没有多大的自主性和能动性。其原因就在于地方财力的紧张和严重依赖中央转移支付的现实。

同时，我们也注意到广东省等部分省市、以及教育科技等方面有了一些具体实践，目前理论界和财政学界的相关代表性观点也有不少。这些实践和理论的探索能否为央地关系改革趟出一条可行的操作路径，还有待观察。

3.财力协调——理顺中央与地方之间的收入划分。这包括了中央与地方之间税种、税收的合理划分；健全地方税体系及省以下财政体制；政府性基金等非税收入纳入央地财政关系调整范围；理顺央地税收征管关系等内容，如何合理划定中央和地方间的收入划分是央地财政关系调整改革的基石。

4.说到区域均衡——调整完善央地转移支付制度。笔者目前的思考主要集中在调整完善转移支付结构，增加一般性转移支付比重，推动地区间基本公共服务均等化。

5.中央与地方行政体制等综合改革。央地关系的调整并不仅仅是财政关系的调整，其关键在于以行政体制改革为主的一系列综合改革。如何推进以行政体制改革为主线的一系列综合改革，这是接下来五年的重大改革课题。

以史为鉴，可以知兴替。全面回顾中央与地方行政体制改革与央地财政关系调整的历史进程，我们不难发现：历史上，随着中央与地方的行政区划不断调整，中央与地方之间的财政关系也随之变化。我们要思考，新中国以来，我国建立了五级行政区划，与之相对应的央地财政关系在历史的发展中有着什么样的变化。在新形势下，央地行政体制与央地财政关系应当如何协同推进改革。