1月12日，《云南省人民政府办公厅关于违法违规举债担保问题问责情况的通报》在云南省政府门户网站发布，随后引起广泛的关注。

这是一份比较特别的通报，因为之前地方核实处理部分地区违法违规举债担保问题，均由财政部在其官网通报，比如去年12月22-29日就密集发布了对贵州、江苏、江西、四川处理部分地区地方违法违规举债担保、违规使用置换债券资金等情况的通报。而2018年的第一起关于地方债问责情况的通报，是由云南省政府办公厅发布的。

这发出了什么信号？

一定程度上体现了国务院关于省级政府负责任的要求

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）指出，“各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任”、“政府主要负责人是地方政府债务管理的第一责任人”。

与其他地区由财政部统一通报问责结果不同，此次云南省问责处理结果首次由云南省人民政府办公厅通报，从相关监管部门视角分析，这符合国务院文件精神，体现了省级政府主动作为的姿态。从这方面看，云南省的做法在各地区落实地方责任方面迈出了扎实的一步。

更多可能反映了地方和中央的监管博弈

但从此次地方自行公布的通报内容与去年12月份财政部公布的4份通报相比，很多信号值得我们关注。两相对比，可以发现，不仅是发布主体不同，在行文、对相关责任人的处理等方面，都存在不小的差距。

比如，在行文上，财政部通报的开篇很统一，是根据党的十九大、中央经济工作会议要求，线索来自于审计，事实经过了驻当地专员办的核查确认，在财政部致函之后，当地省政府高度重视，依法严肃追究相关单位和责任人责任，并向财政部反馈了处理结果。

尤其是开篇最后一句“并向财政部反馈了处理结果”，与财政部通报中的说法是一致的：“下一步，对涉嫌违法违规举债担保的其他地区和金融机构，待相关省级政府和监管部门依法依规处理后，财政部将及时专报处理结果，发挥典型案例警示作用。”这句表述应该反映出，直到去年12月29日，作为地方政府性债务归口管理部门，财政部并没有将通报处理结果的事项交予省级政府。

因此，对于云南省的此次通报是否与财政部提前沟通，尚存疑问。

在相关责任人的处理方面，从2017年重庆市贵州等四省对时任政府主要负责人和直接责任人做出了撤职、行政开除、降级、记过等处分，对其他相关人员根据情况不同，给予行政降级、记大过、记过、警告、诫勉谈话、提醒谈话等处分。对于非政府部门的直接责任人，相关企业负责人被撤职处分。

为何会这样处理？一位行政法方面的专家介绍说，从当前看，在对地方政府违法违规举债担保问题的处理时，相关政府部门责任人的处分，大致可分为两种，一种是根据预算法和《行政机关公务员处分条例》等法律法规，对行政人员做出的处分；另一种是根据《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党问责条例》等党内法规，对党内人员做出的问责处分。

预算法第九十四条规定：各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

这位专家指出，在这类事件中，虽然法律没有明确界定直接责任人的范围，但按道理来说，出具担保函、承诺函或直接做出决策的政府部门是需要有人承担直接责任而接受预算法等法律法规的处分的，具体可以是该部门的主要领导，也可能是分管领导。特别是主要领导如财政局长，如果直接参与了具体问题的研究决策，或者直接拍板决定，就应当承担直接责任而非领导责任。

不过《行政机关公务员处分条例》也有减轻处罚的规定，这是指行政机关公务员主动交代违法违纪行为，并主动采取措施有效避免或者挽回损失的，应当减轻处分。在一位财政系统人士看来，减轻或者从轻处罚的前提，是严格依法办事。

而对于领导责任，专家指出，主要是根据党内的问责规定来处分，如《中国共产党问责条例》、《中国共产党纪律处分条例》，对于属于公务员的也会适用公务员法，问责对象是各级党委（党组）的领导成员、各级纪委（纪检组）的领导成员。

从去年财政部通报的一系列处理情况看，与预算法等法律法规以及党内法规的规定是一致的，既有对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的撤职、开除等处分，也有对政府部门以及相关领导人做出了通报、党内警告、诫勉谈话等处分。

而从云南省通报的情况看，对相关企业负责人也做出了撤职处分，而当时政府部门负有直接责任的主管人员和其他直接负责人，几乎都是党内严重警告处分，仅有一人是行政记大过处分，有比较明显的“保护违法违规人员”之感。

上述专家认为问题不仅在于处分的轻重，“从云南省通报的处分情况看，它认定的直接责任人都是几家企业负责人，但出担保函、承诺函之类文书的不是企业，而是相关政府部门，根据预算法，应该由这些政府部门的人员来承担直接责任，但现在都是承担领导责任，这就有些解释不过去了，是存在明显缺失的。”

也就是说，云南省的做法似乎在“暗度陈仓”，即混淆了政府部门与企业的责任，也混淆了预算法等法律法规与党内法规的处分，让非政府部门的企业负责人来承担相关政府部门直接责任人的处分。

因此，相关人士在分析云南省做法的意图时认为，这在某种程度上可以看作地方与中央在地方债监管的博弈，或者说地方政府对中央监管态度的进一步试探。“一方面，地方通过主动发布通报，试图向社会和中央政府发出该省严格地方债管理的信号，可以达到自身免责的目的；另一方面，没有依法问责处理到位，对市县政府违法违规举债担保行为进行保护，试图造成既成事实，让上级默认。”

或给中央地方债监管带来较大负面影响

云南省的通报出台后，确实引起了业内人士的一些疑问：是否以后地方核实处理的违法违规举债担保问题，均由省级政府通报？又是否意味着地方债监管是否可以不再严格依法执行？这对防范地方债风险意味着什么？

从党和国家的大政方针看，党的十八届四中全会作出了“全面依法治国”的战略部署；随后，习近平总书记协调推进“四个全面”战略布局，其中一个全面就是“全面依法治国”。习近平新时代中国特色社会主义思想，更是“明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”。

在地方政府债务管理中，财政部一直以来都强调依法行事，严格依法查处违法违规举债担保行为。从财政部官网公布的一系列财政部有关负责人答记者问中，这一基本立场被多次强调，“动员千遍，不如问责一次。将强化执法问责作为加强地方政府债务管理的重要抓手”、“任何人都不得凌驾于国家法律之上。严格依法查处违法违规举债担保行为，有利于深入推进依法行政、加快建设法治政府，显著增强地方政府、金融机构法治观念，切实落实省级政府、相关部门管理责任，自觉维护法律权威、严肃财经纪律，防范和化解财政金融风险，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。”等等，可以看出，财政部坚持依法实施地方债监督的理念是始终如一的。

业内人士直言，依法问责到位是防范地方债风险的前提和保障。第一，依法问责到位是法律应有之义，是全面深化改革的重要内容，也是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的主要内容。第二，依法问责到位有利于避免地方债问责中的不公平和寻租现象，防止可能出现的监管腐败案件发生。第三，依法问责到位有利于严肃法律权威，形成问责一小片、警示一大片的示范效应。从国家地方债管理制度看，目前我国地方债务管理制度已经实现“闭环管理”，现在最关键的是有法不依、执法不严、违法不究。如果地方债问责不到位，后续地方债管理必然流于形式，防范化解地方债风险被打了一个大大的折扣，影响党的十九大确定的三大攻坚战目标。

这位人士认为，虽然一些地方政府保护违法违纪官员的做法不同程度存在，但防范地方债风险领域事关国家长远发展和党的执政根基，容不得半点含糊。个别地方的不恰当做法对于全国其他地区可能造成的负面示范效应不容忽视，这对损害党中央权威和法律权威的影响会是深远的。从去年年中的全国金融工作会议到党的十九大、中央经济工作会议所提出的要求与一贯的精神看，中央对地方政府债务管理的重视程度不仅没有放松，还在加强。因此，云南省政府的做法后续是否有更多的地方效仿，是否导致地方债监管力度因此下降，值得进一步关注。