在8月16日中国财政科学研究院举办的PPP立法研究成本发布暨PPP条例立法征求意见稿研讨会上，财政部PPP中心主任焦小平做了发言。在发言中，焦小平指出，PPP立法一定要从国家治理理念的角度出发，并考虑历史发展的阶段性。同时，他再次阐释了PPP的本质和核心理念，以及制定PPP条例的重要性和五个目标，就物有所值是否写入PPP条例做了深入分析，并对PPP条例三个不满意的地方做了说明。

以下是发言内容的整理——

关于PPP立法的背景

PPP一定要从国家治理的理念从上往下看，另外也要考虑到历史发展的阶段性。如果PPP就是投融资，还用立法、还用这么多人来探讨吗？所以现在中国PPP的问题，一是理念问题，二是理论问题，三是发展方式问题，四是发展路径问题，这些问题从治国理念到当前的发展路径问题，到治理模式，最后落地到项目，并且涉及到微观问题。

今天说PPP立法问题，这个法是以项目管理为基础的法，还是以某方面的行政管理比如投融资、基建管理为主的法？从这3年实践来看，PPP是一个治理问题，也是一个管理问题，从当前来说，治理问题显得更加重要。就如当年农村联产承包责任制一样，不是简单地是把经营权交给农民，改革所引起的整个社会治理理念、方式的变化是很大的。从国家改革来说，十八届三中全会以来的改革是继上世纪80年代以来的第二次全面改革。过去30多年的改革更多的是打破旧有体制，以破为主，未来怎么走还看不准，在当时情况下如果提出很多具体方案会引起很多争论，邓小平的智慧就在于不争论，不争论就是自下而上的破。近些年来，改革有成果，有成果就有利益，就有利益主体，个人利益主体、集团利益主体、部门利益主体都出现了，在这种情况下，十八届三中全会提出了新的改革思路。

第一个问题，对我们国家整个治国理念要有清楚的认识，就是依法治国，社会任何主体必须在法律面前平等。经济改革上，从十二届三中全会提出商品经济，到十四大提出社会主义市场经济，我们在理论上提出大致的框架和方向，但是到底如何处理经济中政府和社会的关系，虽然刘尚希院长说两者没有明确的边界，但我觉得主次要分清，经济体制改革要发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用，这是十八届三中全会提出来的，而且习近平总书记也反复讲，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系。这是我们的大前提，是中长期甚至未来30年治国纲领性的东西。

第二个问题，前30多年的发展模式是以刺激需求为主的政府主导的发展模式，GDP贡献率中政府投资最高时占到60%—70%，第二是进出口，消费只占很小的比例，当然现在提高了很多。过去更多是以需求侧为发端，更多强调增长，直到2009年中国经济出现调头。2012年中央正式对经济发展提出供给侧为主，发展方式更多以生产要素配置效率提高，以提质增效为发展目标。过去宏观调控基本上是一瓢水一瓢油，经济一不行了政府上，提出要“节约”；经济一热又一片僵尸企业。现在经济政策不讲“节约”，而是“供给侧”，经济以提质增效为主。

第三个问题，更进一步说，中期问题是风险的控制。过去盲目、粗放的发展，隐含了大量风险，如何处置？前不久召开的全国金融工作会议，把防控风险提到很高的程度，而且把防范地方政府债务风险作为领导考核的指标。以后政府的行为，特别是以政府举债为主的大包大揽的行为，应该怎么得到合理的遏制和合理的解决？

PPP改革包括任何改革都要在大局下、全局下来考虑问题，改革是系统性工程。过去我们认为PPP是项目投融资，比如上世纪80年代的来宾B电厂，后来引入特许经营，2013年以来，财政部根据全球PPP的发展趋势，结合中国的特点包括理论、实践，认为PPP是公共服务一种市场化、社会化的供给方式。过去我们认为公共产品是政府的、私人产品是市场的，公共产品由政府垄断经营，但英国在私有化过程中发现公共产品的供给效应并不高，垄断导致效率低下，而PPP是打断垄断、引入竞争的一种机制。我想，这是PPP在理论上的一个大的突破。

关于物有所值等问题

政府和市场都提供公共服务，找谁更好？政府是公共服务的供给商，但是同样条件下市场做得更好，又不损害公共利益和国家利益，政府的角度就要变成采购，由直接供应商变成采购，那就是甲方、乙方的关系。这时候，政府要放下架子，不再是政策的制定者和监管者（行政职能），更多的是民商责任，按照市场规则来。PPP中的治理问题就是平等交易，不仅可以用货币对价，也可以用资产、资源、未来的收益权对价。如果用大的PPP概念来说，购买服务是PPP最初级的形式，特许经营也是PPP的形式，不管叫什么，PPP的形式很多，但我们现在购买服务是一块，特许经营是一块。就像刘尚希院长所说，如果屁股决定脑袋，那永远也扯不清，如果我们跳出来，从国家治理的角度从上往下看，这就是一个市场侧的管理、一个政府侧的管理，一目了然，一抓就起。

物有所值写不写进PPP条例，争议很大。有人认为PPP物有所值是外来词，还没有被接受，但如果一个文明的国家，我们绩效财政、公共采购等很多东西，关键在于它有没有用、能达到什么目的。11月份，中国会出一个关于PPP全球治理的方案，在达沃斯专家委员会上讨论，争取明年在瑞士的会议上把PPP作为专题。PPP是发展路径、发展模式问题，是处理政府与社会关系的问题，联合国也认识到了这一点。特别是发展中国家，法制不健全、市场经济不发达，PPP反而是一个工具，是推动改革非常重要的载体，就像农村联产承包责任制是中国改革的先锋。

物有所值问题，是把传统路径和新的路径揭开，大家公开比、公开赛，以后PPP物有所值不是一次而是几次通过验证，验证问题实际是绩效管理问题，为我们下一次成果和公共财政其他项目不断应用，项目内、项目外成果的反复应用、提高绩效是根本保障。

另外，可行性研究，PPP纳入进行可行性研究已经批完之后，市场还有创新吗？让我负责投融资、投资建设、投资运营，你把什么都批完了我还有创新的空间吗？政府规划上，既然比你规划还好，你还要批吗？批和创新怎么解决？在考虑问题时，只有角度变了、视野变了才会豁然开朗，才能考虑全面。瞎子摸象，摸的是大腿，站在瞎子自己的角度看瞎子没有错，但从整体来说是错的。

从宏观来说，PPP是推动国家治理方式转变的具体工具和改革；从供给侧结构性改革来说，PPP强调全生命周期管理，以结果为导向，按绩效付费。绩效管理无非是一个评估，真正做PPP是吃完饭后给钱，社会资本敢搞豆腐渣工程吗？PPP难道只是个投资问题、基建问题？是投资、融资、基建一体化，全生命周期管理，最终以结果、绩效付费。

（这是在记者问时对物有所值问题的补充。我对物有所值没写进条例也不满意。第一，PPP核心价值观、核心理念是提质增效。从治理方式转变、管理模式改变最终要达到提质增效，而要达到提质增效，有政策规定还有一些工具。从PPP本质来说，在政府自己做好还是市场做好的选择上，肯定选择最优的路径，PPP物有所值是个比较的概念、是个更加优化的概念，所以有的专家说“物有所值”应该翻译成“物超所值”。

第二，PPP是一种方法论，是比较方法论，用市场路径和传统路径比较到底谁好谁不好。我们要从宏观的有效性、投资的有效性做出比较，同时在微观的效率方面也做出比较，所以PPP有定性和定量的比较，是比较优势、择优选择的方法论。

第三，PPP是一个工具。传统模式是批完就不管，而在PPP全生命周期中，批完要流程管理、标准管理、动态感觉、绩效管理。除此之外，通过不断的比较才能发现价格。比如污水处理价格过去是2.8—3.3元，现在是1元多，甚至低到0.86元（当然在合理范围内），这是通过竞争比较能够不断发现价格。所以，PPP不是简单纳入投资基建的程序要批，它是一个可以不断使用的工具，通过不断使用也是一个管理工具，使用过程中不断出现新的结果，没有体现物有所值就没有体现提质增效，也就没有体现以供给侧结构性改革为主的治理思路。）

所有这些问题，在于我们是以中央总的改革大局立法，还是以部门职能分工或现局来谈论立法。我们的立法是从治理角度往前看，同时解决当前的问题，甚至为我们还没有看见的改革留一个缺口。法不是简单的政策，所以我个人认为如果法立得不好，没有达成社会共识，不如晚立好。

关于条例的评价

（这是答记者问时补充的内容。要说立法达到的目的，我觉得有五个方面。一是促改革。PPP是治理方式转变，转变政府职能、发挥市场在资源配置中的决定性作用、依法治国等理念在PPP领域真正得到贯彻，是可操作可执行的一个政策、一个机制、一个工具。

二是重规范。现在PPP泛化，是因为各种概念、各种政策交叉；异化主要是执行不规范，财政部推PPP从五位一体的制度体系说，就是希望规规矩矩办事，在执行中，因为各种目的对现有制度穿墙打洞，形成异化，不是真PPP。如果要做到可持续发展，必须把规范做好。

三是控风险。PPP仅仅从融资角度来说，还是政府利用未来资源，使社会资本先投资，政府后付费。投资和后面付费过程中存在很大的不确定性，不确定性就是风险，所以控风险的问题要特别注意。同时，PPP从投融资角度必须严格纳入整个债务管理的思路。

四是稳预期。社会经济发展关键是稳预期，特别是做长期投资，政策必须有明确的路径和明确的政策机制，有制度管理、流程管理、标准管理。不管是政府的预期、老百姓的预期还是社会资本的预期，都要有稳预期，这样才能促进可持续发展。

五是惠民生。PPP最终是公共服务，让老百姓满意是改革成功最终的一个标志。）

这次国务院法制办做了很多工作，要给法制办点赞。条例特别是对政府的履约责任、政府监管等问题写得非常细、非常严，在第四、五、六章可以看到。社会资本做30年的投资，投资额几十亿，跨度有6届政府，如果对政府的偿还机制、履约责任写得不很细很具体，怎么敢做投资？这点应该说有很大的进步。PPP强调“共治”，有权力就有责任，谁批谁负责，谁主管谁对结果负责。在现行机制上，批和结果、批和责任不完全套在一起，这是分割管理、分散管理，不可能有改革的整体性、系统性、协调性。

从个人角度看，如果说对PPP条例有不满意的地方，我觉得有三条。

第一，统一、统筹不够。从条例的名称就可以看到，现在PPP在工作实践中也存在基础设施（发改委）和公共服务（财政部）领域的分工。改革初期探讨实践过程中，从两种竞争方式比较两个制度，我认为是路径问题、过程问题，立法是对结果的一种提炼和固化，如果有两条路径、两个制度、两个监管人、两个制定人、两个市场，难道中国要建两个PPP市场、两套制度？这在国内不符合整体改革机制，对外比如“一带一路”中90%是PPP项目，怎么对国外输出中国的制度？

第二，两个市场存在着风险怎么控制的问题。两个制度如果在定义上、规则不统一，肯定会有制度套利、泄露的风险。全国金融工作会议提出PPP的风险，我们初步摸了下底，其中一个就是分治造成的风险事故问题很大。另外，PPP中有最低收入保障、最低流量保障等或有的问题，将来有可能转变成为政府实实在在的问题。还有收益权、收益分成的问题。PPP是提供公共服务，政府是甲方，最终要为公共服务承担无限责任，对公共服务兜底，但是无限责任并不是无限的权力，所以合同期是一个动态的过程。从国外发展看，比如西班牙最近有个报告，发达国家明确了财政付费的PPP的风险。从财政角度看，支出责任就存在隐性风险的问题，如果当期财政收入不能平衡就是债务问题。财政部对这个有明确的认识，有10%的财政支出上限。PPP是以供给侧结构性改革为主的积极财政制度，积极财政制度要强调风险可控，管理要形成一个闭环，流程管理问题、程序管理问题都必须要解决，否则将来就有可能泛化、异化成为第二个投融资平台。

第三，关于政府清单是正面清单还是负面清单的问题。在我们国家初级发展阶段，不搞正面清单，可能存在泛化、异化的问题，执行的问题。可反过来讲，PPP不是以政府为主导的投融资问题，而是以市场投融资为主导的问题，按照我们国家的治理结构，正面清单主要是限制权力，对市场主要是负面清单管理。这是一个治理思路的问题。另外，PPP实践这3年，市场看着很大，但发展进程如果是3，我们走了1.5不到，很多问题、很多管理都没有遇到，有些领域还存在很大争议，如果没看准就用条例固定下来，可能对改革下一步发展是个束缚。