文/朱静

2018年3月1日，中国人民大学财税研究所、重阳金融研究院、财政金融学院联合发布了《中国2017年度财政预算执行报告》。

报告主要执笔人之一、中国人民大学财政金融学院副教授李戎指出，全国一般公共预算与执行偏离是近十几年来一直存在的现象，2015年之前，超收大于超支，而2015年之后，一般公共预算都呈现出超支大于超收的情况，预算执行和预算安排偏离程度越来越大。这产生两个不太理想的影响，一是公共预算超支大于超收通常会带来预算外的压力；二是持续的公共预算和执行之间偏离的情况，也造成某种程度上的政策不确定性，这两种现象都对经济长远持续发展不太有利。因此，需要着力提高公共预算的管理水平，降低预算安排的偏离率。

对于2017政府性基金预算执行情况，李戎指出，当年的政府性基金收入和支出全都超额执行，但和一般公共预算不同的是，政府性基金年终盈余达762亿元。之所以出现这种情况，原因在于国有土地使用权转让收入。2017年，地方政府性基金本级收入超额执行率较高，达到11.99%；其中，国有土地使用权转让收入超额执行1.3万亿元，占到总额的34.98%。而中央政府性基金收入超额执行率仅为2.96%。可见，国有土地使用权转让收入仍是地方政府重要收入来源，土地财政仍然持续。

在支出方面，中央本级政府性支出超额执行-6.84%，地方政府性基金支出超额执行10.31%。

发行国债、地方政府债，是为了弥补财政赤字，从2017年国债和地方债的发行情况看，虽然我国的国债余额和发行额都呈现上升之势，但占GDP的比例并未发生加大变化，国内财政稳定，运行良好。而地方债务呈现略微上升，整体也保持稳定。

综合可以看出，地方政府的支出增长主要集中在可持续增长、民生和环境保护方面，而这部分支出的重要来源仍是政府性基金（国有土地使用权转让收入）。

宏观税负是当前热点问题。所谓宏观税负，是指一个国家的总体税负水平，通常由一个国家一定时期政府所取得的收入总量与同期国内生产总值（GDP）之间，以及税收收入与政府所得的收入总量之间的比重来衡量，它反映了国内企业和居民的税收负担水平和政府的宏观调节能力。

目前讨论宏观税负有三种口径：一是小口径，税收收入占GDP的比重；二是中口径，财政收入占GDP的比重；三是国际货币基金组织（IMF）口径政府收入和GDP的比重，即IMF口径税负（也称为宽口径税负）。

2007-2017年，我国小口径税负2013年最高，为19.43%。同时，根据经合组织（OECD）2015年的最新统计，OECD34个成员国税收收入占GDP比重的平均水平为34.4%，均高于我国。其中，美国的税收收入占GDP比重超过32%，法国为45.2%，丹麦则超过50%。

从中口径税负来看，2013年最高，为22.71%，同样大幅低于同期上述经合组织成员国的平均水平。

从IMF口径税负来看，2007-2017年，2013年最高，为31.62%，同样低于经合组织成员国的平均水平，并远低于法国和丹麦等国家。

因此，从总体来看，我国的小口径税负、中口径税负、IMF口径税负水平都较发达国家的平均水平低。

另一方面，自2013年以来，我国小口径和中口径的宏观税负水平稳中有降，这主要得益于近年来的结构性改革和结构性减税等政策。保持宏观税负水平稳定，并结合经济结构转型进行结构性调整，将有助于经济的长期发展。

另外，如果一定时期税收收入和财政收入的比重来看宏观税负，2007-2017年，我国税收收入的财政收入占比均没有超过89%，而世界上许多国家都达到了90%以上。

同时，我国税收收入的财政收入占比，即我国税收收入占一般公共预算收入的比重，在2007-2016年总体呈下降趋势，2007年占比最高，为88.89%，下降至2016年的81.68%，2017则回升至83.65%。

李戎认为，上述分析反映出宏观层面我国面临的三个问题。第一，一般公共预算收支预算与执行偏离度逐渐扩大。第二，地方政府收入来源匮乏，持续依托土地政策。第三，我国宏观税负虽然稳定，但税收收入占比较低。

因此，他认为，未来首先要应该进一步加强预算管理，尤其在地方政府支出方面，加强预算的指导作用，对超额支出加大审核和监督力度。其次，应推进地方税种（例如零售税）的立法，并且在税率上给予地方一定自主权，在营改增之后找到持续的地方收入来源，同时应该降低中央税或共享税（例如增值税）税率，保持整体税收负担不变。第三，在进一步改革的过程中应该规范政府收入来源，尤其要减少地方政府相机抉择式的收入，提高税收收入占比。

报告主要执笔人之一、中国人民大学财政金融学院副教授马光荣介绍了2017年地方预算执行报告运行情况。

从2018年陆续召开的各省市两会披露的2017年财政收入数据来看，各省市财政收入增长率呈现明显两极分化的状况。山西省一般公共财政收入增长率最高，达到20%。西藏、河北、新疆三省份紧随其后，均超过了10%。这主要得益于去年资源价格回暖。

吉林、天津、内蒙古三省区一般公共财政收入负增长，其中内蒙古和天津为-15.2%，主要原因则是这三省去去年执行了力度较大的财政收入“挤水分”。内蒙古2017年一般公共财政收入比2016年公布数据下降15.5%，但经过财政审计部门反复核算后，调减2016年一般公共预算收入530亿元，剔除虚增空转因素后同比增长14.6%。天津市2017年非税收入同比下降32.7%，做实非税收入的力度较大。吉林省2017年财政收入比2016年下降4.2%，省政府认为财政收入负增长是“经济增长动能不足、税费政策优惠力度较大、上年一次性收入数额较多，以及对收入质量进行核实等因素综合作用的结果”。

从政府性基金看，北京市的政府性基金收入增长率高达138%，居全国之首，主要原因是北京市政府“加快落实2017年住宅用地供应计划，带动土地收入大幅增长”。上海和宁夏的地方政府性基金收入负增长，分别为14.6%、15.8%。上海市政府的预算执行报告显示，主要原因是“落实中央有关建立租购并举住房制度的要求，增加租赁住房用地的土地供应，相应土地出让收入年内集中入库”。

在对土地财政的依赖程度上，浙江、重庆依赖土地财政的程度居于全国前两位，分别为113.5%、100%。江苏、山东、江西也居于前五位，政府性基金收入与一般公共财政收入之比大于80%。上海、内蒙古、宁夏、辽宁四个省份的2017年土地财政依赖度较低，政府性基金与一般公共财政收入之比均小于30%。但由于各省份的房地产调控政策和供地计划差异，后续年份是否仍然保持低土地财政依赖度，仍然有待观察。

同时也看到，各省区市也存在预算和执行存在较大偏差的问题。另外，在人均财政收入方面，上海、北京居于前两位，分别为2.7万元和2.5万元；而黑龙江和甘肃仅有3200元。高低差达到9倍！这体现了地区之间的发展不平衡仍然较为明显，地区间横向财力差距仍较大。

各省区市社保基金收支情况备受关注。从报告看，各省份的城镇职工基本养老保险收支盈余状况差距很大。广东省养老保险基金的当年收支结余率为42%，居于全国首位，远远超过全国合计12%的水平。紧随其后的是北京、西藏、贵州、安徽、浙江等省份。有7个省份的养老保险基金当年支出大于收入，分别是内蒙古、陕西、河北、辽宁、吉林、青海和黑龙江。

广东省养老保险基金无论是收支盈余率，还是结余率都处于全国前列。核心原因在于广东省的养老保险抚养比最低。养老保险参保人员中退休人员数与在职职工数之比全国合计的为35%，广东省在31个省份中最低，仅有10%，意味着广东十个在职职工仅需要养一个退休老年人。黑龙江省在各省份中最高，为73%，意味着黑龙江十个在职职工仅需要养七个退休老年人。

2017年，我国经济保持了稳中向好的态势，经济增长、就业、物价等主要指标均好于预期。2018年，是全面贯彻落实十九大精神的开局之年，推动经济发展方式转变，进一步优化经济结构，提高经济增长的质量和效益，增加人民群众的获得感是各项工作的关键。财政政策要更加积极有效，要合理的匹配财政赤字和国债发行，适度的调整地方政府债券发行力度。进一步优化财政支出结构，切实落实好税收政策实施，有效化解地方政府债务问题。同时，关注国际各个主要国家的财政税收政策变化，做好应对准备。